Minería Metalífera y 7722: no nos estamos haciendo las preguntas correctas,

por Eduardo Sosa Licenciado en Gestión Ambiental, ex Jefe de Gabinete de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial Si no existiera la ley 7722 ¿podría desarrollarse la minería metalífera? En Mendoza existen leyes provinciales que protegen ciertas porciones del territorio de la exploración

por Eduardo Sosa Licenciado en Gestión Ambiental, ex Jefe de Gabinete de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial

Si no existiera la ley 7722 ¿podría desarrollarse la minería metalífera?

En Mendoza existen leyes provinciales que protegen ciertas porciones del territorio de la exploración y explotación minera y petrolera. La ley N° 6045 creó el sistema de áreas naturales protegidas en 1993, incorporando desde entonces importantes porciones de territorio, principalmente en las cabeceras de las cuencas hídricas, donde precisamente se ubican algunos

de los principales proyectos mineros en danza por estos días. También está vigente la ley nacional de presupuestos mínimos para la protección de glaciares N° 26.639, que impide la actividad minera en todos aquellos glaciares declarados como tal y en las áreas periglaciales, que en algunos casos se superponen con las áreas protegidas pero en otros cubren superficies que no estaban alcanzadas por la ley N° 6045/93. Otra norma de protección es la ley nacional de presupuestos mínimos para la protección de los bosques nativos N° 26.331, complementada por la ley provincial N° 8195, que si bien preserva las principales masas de bosques nativos (que en nuestra provincia se ubican lejos de los proyectos mineros), también lo hace con los relictos,

y resulta que en nuestra provincia hay bosques relictuales de chacay, luma y maitén en las quebradas de cordillera, con lo cual la protección territorial agrega nuevas áreas. Todo esto configura un territorio que deja sin posibilidades legales de desarrollar muchos de los 20 proyectos mineros que según la Cámara Mendocina de Empresarios Mineros podrían impulsarse en Mendoza. Otro condicionante fuerte es el Plan de Ordenamiento Territorial Ley N° 8.999 que supedita la minería al cumplimiento de la ley 7722, el código de minería, la ley 5961/93 y los planes municipales de OT, que en la mayoría de los departamentos no han avanzado pese a que se han vencido los plazos holgadamente. Y lo que diga la zonificación municipal será vinculante y definitorio para el éxito o fracaso de cualquier iniciativa, no solamente minera, no solo en términos de competencias municipales sino en cuanto a la prevalencia de los derechos ambientales por sobre los derechos adquiridos por parte de empresas con concesiones.

Del total de los proyectos que figuran en la infografía que sigue (19 proyectos más el proyecto de Hierro Indio ya aprobado en su fase de exploración), quedan 7 proyectos "posibles": Yalguaraz, San Jorge, Paramillos (estos tres en Las Heras), Sierra Pintada (San Rafael), Agua Botada, Hierro Indio y Don Sixto (Malargüe), ya que el resto ya sea por problemas de inaccesibilidad, por estar en zona de glaciares o de áreas naturales protegidas, no pueden desarrollarse en el corto ni mediano plazo, aun sin la ley 7722.

De los 7 proyectos con alguna posibilidad de desarrollarse, ninguno está en condiciones de iniciar las operaciones en el corto plazo. San Jorge debe iniciar el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental desde foja cero, gracias al decreto N° 1027/17 de la DPA que rechaza la actualización de la DIA del proyecto original, precisamente porque se apartaba del proyecto que había logrado esta aprobación.

Yalguaraz y Paramillos no tienen siquiera la exploración aprobada, Sierra Pintada (uranio) tiene la aprobación para la remediación, pero si quisiera pasar a la etapa de explotación debería iniciar otro procedimiento administrativo que refiere a

la apertura de una mina según Decreto N° 820/06, Agua Botada (uranio) siquiera tiene aprobada la remediación, Hierro Indio está en etapa de exploración inicial y de resultar positiva, deberá encarar el procedimiento de EIA para la etapa de explotación, y Don Sixto para extraer oro debería iniciar el procedimiento de EIA para la etapa de explotación. Es decir, cada una de estas iniciativas tiene un camino por delante de al menos 4-5 años como mínimo antes de lograr la autorización para operar.

Finalmente, si consideramos la variable política en relación a la conflictividad socio-ambiental, y asumiendo que un conflicto demora y termina frustrando el desarrollo de proyectos mineros,

El Proyecto Minero San Jorge probablemente sea el que más chances tiene de prosperar, exceptuando Hierro Indio, porque a pesar de la conflictividad social que desató en toda la provincia, los gobiernos sucesivos han tratado de darle vida a pesar de sus incumplimientos. Si la ley 7722 fuese modificada es probable que la empresa propietaria del derecho minero intente reflotarlo haciendo valer la Declaración de Impacto Ambiental obtenida en 2011, a pesar de que esa resolución está caída porque se venció el plazo de vigencia de dos años. Contra este proyecto hay un amparo presentado por la ONG Oikos red ambiental que sería el único elemento confrontador.

hay muy pocas posibilidades de que la minería metalífera se establezca en Mendoza y pueda desarrollarse en el nivel deseado por el Gobierno de Mendoza y los empresarios.

La inestabilidad política local y nacional, la inestabilidad macroeconómica de Argentina y la inestabilidad de los mercados internacionales de metales (que prevé una desaceleración del crecimiento de las principales economías mundiales y por ende, retracción en la cantidad y monto de las transacciones), todo puede cambiar, y asumiendo que uno de cada diez proyectos de minería a gran escala logra llegar a la etapa de explotación según la media global, es poco probable que con lo dicho anteriormente, y con un escenario de retracción financiera y mayor conciencia ambiental (al menos entre los ciudadanos), se puedan sumar nuevos proyectos mineros en el mediano plazo.

Así las cosas, el único proyecto con posibilidades de prosperar es el de Hierro Indio, ya que los proyectos en Las Heras, San Rafael y Malargüe atraviesan situaciones de conflictividad socioambiental latentes que se activarían ni bien los mismos comiencen a caminar el sendero de las aprobaciones administrativas.

Es decir, que aun si la ley 7722 no hubiera sido creada, de los 20 proyectos que la CAMEM avizora para Mendoza, casi ninguno podría desarrollarse por trabas legales, impedimentos físicos por falta de infraestructura y otras razones, con lo cual el argumento de las inversiones y empleos queda reducido a una mínima expresión frente a la magnitud de la tarea a emprender,

que en la práctica implica reorientar la matriz productiva hacia el extractivismo. Esto descarta el mito de que la ley 7722 impidió el desarrollo minero metalífero en Mendoza, lo que puede atribuirse a causas mucho más complejas.

Entonces, ¿cuál es el sentido de modificar la ley 7722?

Desarrollo minero vs especulación con derechos mineros

Nuestro territorio provincial tiene gran cantidad de cateos mineros y manifestaciones de descubrimiento, pero muy poco desarrollo de la actividad, y no es la ley 7722 la que ocasionó esta distorsión, sino la especulación que se realiza a partir de la comercialización de dichos permisos. En relación a los proyectos de mayor envergadura, es notable cómo las acciones en

los mercados globales iban al ritmo del avance en los procedimientos de aprobación. Una vez que los proyectos tienen el aval gubernamental, sus acciones incrementan fuertemente su valor, lo que convierte a los proyectos en inversiones atractivas. Pero si estos proyectos se frustran por conflictos sociales o cambios en las reglas del juego, inmediatamente esa situación se refleja en una brusca caída del valor de las acciones de la empresa portadora. El caso de Minera San Jorge fue el de mayor repercusión en nuestra provincia, pero esta situación es frecuente en todos los proyectos mineros.

Con este panorama, la modificación/derogación de la ley 7722 en complemento con lo relatado en párrafos anteriores sobre la inviabilidad del desarrollo minero provincial, solo puede significar una cosa: que la avanzada sobre la ley 7722 tiene un trasfondo especulativo.

En el caso que la ley fuese modificada, seguramente surgirán acciones de inconstitucionalidad presentada por ONGs y movimientos sociales, con altas probabilidades de prosperar no solo si analizamos la tendencia histórica de los fallos de la corte suprema en defensa del agua y el ambiente, sino observando los groseros errores de técnica legislativa que posee el proyecto de ley modificatorio de la 7722. Pero entre la interposición de las acciones de inconstitucionalidad y la sentencia pueden pasar entre 2 y 8 años como vimos con el último fallo de la corte provincial en defensa de la ley 77227,8. Este lapso de tiempo es una generosa ventana para que puedan ingresar algunos proyectos mineros, que aunque no puedan desarrollarse físicamente en el territorio por las razones antes esgrimidas, generan derechos adquiridos que luego pueden ser reclamados judicialmente.

Si un gobierno impulsa el desarrollo minero a través de autorizaciones para operar pero luego frustra el proceso con actos negligentes, es obvio que deberá responder patrimonialmente para compensar los perjuicios de las empresas, quienes en "su buena fe" se vieron alentadas a meterse en un callejón sin salida. Resultado: los ciudadanos de Mendoza pagando la fiesta legislativa irresponsable, empresarios contentos y la clase política más desprestigiada, cuando lo que necesitamos es revitalizar la política mejorando la calidad de nuestra democracia, como condición sine quanom para poder crecer con equidad y sustentabilidad.

¿Hicimos lo necesario para promover hoy la minería metalífera a gran escala en Mendoza?

La conflictividad minera inició en 2003 con el proyecto de remediación sincrónica de Sierra Pintada y la aparición de empresas mineras en San Carlos. Desde aquella época hasta la actualidad ha sido muy poco el cumplimiento de los compromisos asumidos por la clase política y de las obligaciones legales emanada de las normas vigentes.

No se cumplen las prescripciones de las leyes 6913 y 6654 que crean los tribunales mineros y pone en marcha el código de procedimiento minero, en reemplazo del actual que es de 1945. No se cumple con la ley 7722 que obliga a la autoridad ambiental a reglamentar el seguro para las operaciones mineras que asegure los fondos suficientes ante accidentes tecnológicos o ante el cierre de la mina, ni se ha conformado la policía ambiental minera tal como lo establece la norma desde el año 2007.

Siguiendo con los incumplimientos legales, la mayoría de los municipios aun no han ordenado sus territorios (ley pcial. N° 8051/09), con lo cual no puede saberse si algunos o todos los proyectos mineros promocionados caerán en sitios donde la vocación territorial no permite la minería, y esto es una facultad insoslayable del ámbito municipal (el ordenamiento territorial

de su ejido municipal) por lo que pueden presentarse conflictos de carácter político por esta cuestión. Tampoco se han elaborado y aprobado planes como los de gestión de riesgo, previsto por la ley pcial. N° 8999, para lo cual no solo existen los fondos sino que hay una obligación de plazo vencido. En el ámbito de lo político, las promesas de generar procesos de formación para capacitar a los mendocinos en las labores mineras nunca se cumplió, ni la elaboración de los estudios económicos que nos darían la certeza de saber si la minería es una actividad beneficiosa para Mendoza desde la perspectiva económica.

En síntesis, antes de derogar una norma hay que intentar cumplirla10, y las sucesivas administraciones se han mostrado reacias a cumplir con las obligaciones emanadas de las leyes, pero aun así han insistido en impulsar la minería metalífera cuando no están dados los supuestos básicos para su implementación local. Desde una perspectiva judicial, recurrir a la justicia para exigir el cumplimiento de las normas cuya mora de la administración es palmaria, dificultaría cualquier intento de desarrollo minero metalífero en Mendoza.

La minería metalífera ¿genera empleos?

La CAMEM (Cámara Mendocina de Empresarios Mineros) reporta a los medios de comunicación sobre las posibles inversiones y el empleo en caso de que Mendoza se abriera a la minería metalífera. En dicha publicación se menciona que con el potencial minero provincial se generarán hasta 130.000 puestos de trabajo, y poco más de 17.000 en el corto y mediano plazo con la apertura de Sierra Pintada (uranio), San Jorge (cobre y oro), Don Sixto (oro, ubicada entre San Rafael y Malargüe), Paramillos (plomo, plata y zinc), Elisa (cobre), Hierro Indio (hierro) y Paramillos Sur (cobre)11. Más allá que no se conoce la fuente de los datos ni el método de extrapolación utilizado, es necesario contrastarlo con cifras oficiales elaboradas por organismos del estado nacional, y avaladas por el INDEC, para otorgarle seriedad a la discusión.

En 2017 el INDEC publicó un censo nacional sobre la actividad minera donde figura que a julio de 2016 la planta total de personal empleadas en la actividad minera de todo tipo (incluye la metalífera y no metalífera) era de 40.129 personas entre asalariados, no asalariados, contratados y temporarios13. En este universo la provincia de Mendoza capta el 2,56% del total con 1.027 ocupados en 143 establecimientos dedicados tanto a minería no metalífera como rocas de aplicación. Por su parte nuestra vecina San Juan participa con el 16,56% (6.652 ocupados) distribuidos en 95 establecimientos, pero con el 46.7% del total nacional de los trabajadores temporarios frente al 12,2% del personal asalariado (unos 33.000 en todo el país), dando cuenta de la alta tasa de rotación de los trabajadores y de la precariedad laboral del sector. Estas son cifras que involucran tanto a la minería metalífera como no metalífera, en la que seguramente los valores y porcentajes variarán debido a la alta tasa de formalidad del empleo que posee la minería metalífera. El estudio nada dice de la discriminación por rubro, siendo que mucha de la información el propio INDEC la clasifica como "secreto estadístico", entre ella la producción y renta de los metales extraídos, con lo cual es difícil hasta para el mismo estado nacional conocer las verdaderas cifras de lo que tributa la gran minería.

De estos valores no se puede deducir qué porcentaje pertenece a la minería metalífera, pero existe otro estudio de la Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo16 de la misma época que analiza las cadenas de valor de varias actividades, entre ellas la minera, donde discrimina entre la minería metalífera y la no metalífera. Allí figura que la minería metalífera ocupaba en el primer trimestre de 2015 un total de 10.956 asalariados, correspondiendo al 0,17% del empleo nacional, y asumiendo un crecimiento del 6,9% interanual para la minería metalífera (siendo que la media nacional minera es de 1,2%) por

12 Instituto Nacional de Estadística y Censos ? I.N.D.E.C. Censo Nacional a la Actividad Minera. CeNAM-17 : resultados estadísticos 2016. ? 1a ed . ? Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Instituto Nacional de Estadística y Censos ? INDEC, 2018. Libro digital, PDF 13 El Censo Nacional a la Actividad Minera 2017 releva información de personal ocupado, distinguiendo entre

asalariados, no asalariados, y personal contratado y temporario. Las personas ocupadas son aquellas que trabajaron en el establecimiento minero al último día del mes de julio de 2016. Asimismo, dentro del personal asalariado se distingue entre aquellos afectados al proceso productivo ?trabajadores que se dedican a tareas relacionadas con los procesos de extracción o beneficio de los productos mineros? y el resto ?administrativos, choferes, vendedores, entre otros?.

Entre los minerales no metalíferos extraídos en Mendoza el INDEC incluye ágata, piedra pómez, baritina, turba, talco, piedra toba y otros.

En esta categoría entran las areniscas, los áridos, mármoles, yeso, bentonita, caolín, piedra caliza para la elaboración de cemento y otros.

Con estas cifras, y teniendo en cuenta que Mendoza no tiene minas de clase mundial como San Juan, ni podría -aun con el ilusorio reporte de CAMEM- igualar siquiera la producción de nuestra vecina provincia, ¿Cómo podría llegar a 17.000 empleos en el corto plazo cuando la provincia de San Juan tiene poco mas de 6.600 empleos pero para toda la actividad minera provincial, tal como afirma el INDEC?

Es relevante discutir los verdaderos beneficios de la minería metalífera para tomar decisiones informadas, y en mi opinión estas cifras contrastan de manera contundente con las proporcionadas por la CAMEM en su "voluntarioso" trabajo. Volvemos a la pregunta inicial, ¿Tiene sentido modificar la ley 7722 cuando el empleo minero no moverá la aguja del desempleo local? Recordemos que muchos de estos empleos son altamente calificados, y frente al escenario de inminente cierre de varias minas a nivel nacional por haber cumplido su ciclo de vida (ej. Bajo La Alumbrera, Cerro Vanguardia y otras), en poco tiempo habrá

abundante mano de obra calificada que no tendrá problemas en desplazar a la mano de obra local, sea de forma automática o radicándose en Mendoza para sortear la ilusoria barrera del "compre mendocino".

Breve análisis del proyecto de ley

El Expdte E-73773 ingresado a la legislatura de Mendoza el día 10 de diciembre de 2019 y que ya tiene estado parlamentario es el resultado de al menos dos iniciativas anteriores19 más los aportes de la CAMEM, a juzgar por el contenido del texto.

Al solo efecto de marcar algunos contrastes y en reserva de información para destinarla a la judicialización del mismo en caso de prosperar la iniciativa, limito los comentarios a los siguientes puntos:

? Como ya se ha dicho en reiteradas oportunidades, la reducción en la cantidad de sustancias prohibidas y que ponen en riesgo el recurso hídrico y el ambiente en general por sus concentraciones y volúmenes, claramente es una incongruencia frente a lo

establecido por la ley 25.675 en su art. 4. El principio de progresividad clara y El valor de 6,9% interanual se corresponde al promedio de incremento en el periodo 2010-2015 para minería metalífera.

La proyección de datos se formuló para equiparar ambos estudios a la misma época en cuanto a los datos.

Los proyectos del senador Alejandro Abraham (PJ) bajo el número de expediente 0000071765 y del senador Juan Agulles, (PJ) Expte Nro.: 0000071638 contundentemente establece metas progresivas hacia un mejor grado de tutela ambiental y no lo contrario. Este solo elemento torna ilusoria cualquier pretensión de constitucionalidad.

? Se elimina la consulta a los municipios de la cuenca hídrica y se la reemplaza por los municipios "que determine la autoridad de aplicación"

? Se supedita la actividad minera a la ley N° 6045/93 de áreas naturales protegidas, la ley nacional N° 26.639 de Preservación de Glaciares y ambiente periglacial y al Plan de Ordenamiento Territorial N° 8.999/17. Sin embargo, el PPOT sujeta la actividad minera a la realización de los planes municipales de OT y a la realización de planes y programas que debieron estar terminados en 2018 y que ni siquiera se han iniciado. Completar todos estos planes y estudios podría llevar 3 a 5 años como mínimo.

? El art. 11 establece un fondo de compensación para obras hídricas y viales, surgido de la regalías mineras (3% del valor de boca de mina menos gastos varios que deducen las mineras). Al respecto el fondo estará conformado por "un porcentaje de las regalías mineras" (no del total), del cual el 50% estará destinado a obras hídricas y "un porcentaje del restante 50%" (que a su vez ya tuvo un recorte anterior) para obras viales y de saneamiento en los municipios donde se radique el proyecto. Si del 3% inicial (ley 24.196 de inversiones mineras) que ya viene reducido en su valor por los gastos que deducen las mineras y que suele quedar en aproximadamente el 1,5%, establecemos que un porcentaje de ese valor conformará este fondo, y que el 50% irá a obras hídricas, y un porcentaje del restante 50% a obras viales y de saneamiento, en realidad estamos hablando de muy poco dinero. Para poner un ejemplo, se calcula que Hierro Indio en su máxima producción podría generar cerca de $ 8,5 millones anuales en concepto de regalías (el 1,5% mencionado), y el gobierno decide destinar el 60% de ese valor, tenemos poco más de $ 5 millones anuales, de los cuales $ 2,5 millones serían destinados a obras hídricas y un porcentaje a determinar de los $ 2,5 millones restantes a obras viales y de saneamiento. Esos valores en la actualidad no alcanzarían ni para realizar un kilómetro anual de impermeabilización de cauces ni un kilómetro de ruta, a juzgar por los valores de las licitaciones de obras.

En resumen, la ley 7722 podría ser reemplazada por otra norma que sería declarada inconstitucional debido a las fallas en su técnica legislativa, pero a su vez generaría derechos adquiridos por las empresas que intentarán cobrarle al estado provincial por no poder viabilizar sus proyectos a pesar de haber obtenido las autorizaciones. Aún así, es poco probable que la minería pueda desarrollarse, al menos sobre la base de las proyecciones de la CAMEM, teniendo como Hierro Indio como proyecto metalífero con mayores probabilidades de prosperar, lo cual sucedería de todos modos con o sin ley 7722.

Consideraciones finales

La ley 7722 no es una ley cualquiera, representa la cultura del esfuerzo mendocino al proteger su recurso más vital que es el agua, además del resto del ambiente. Derogar o modificar la ley 7722 es meterse con la cultura y la idiosincrasia del mendocino, acostumbrado a que nos digan que el agua es escasa y que debemos cuidarla, aunque esto en la práctica cotidiana también sea objeto de debate.

Considero un sinsentido de la política impulsar la modificación de esta norma cuando hemos tenido 10 años de emergencia hídrica, cuando el cambio climático nos exige los mayores esfuerzos para contrarrestar sus efectos, cuando hay un sinnúmero de leyes que no se cumplen y que son las bases para un desarrollo minero responsable basado en la minería de tercera categoría, la cual puede reportar empleos y divisas para la provincia en el corto y mediano plazo, y en donde se abre las puertas a una actividad de alto riesgo ambiental para la cual no hay controles, ni los habrá, si nos basamos en la experiencia

previa y los acontecimientos cercanos o a nivel regional, donde los accidentes causados por estas empresas han dejado cientos de muertos, miles de heridos y pérdidas patrimoniales cuantiosas tanto para los ciudadanos como para los estados. Por otra parte, y dejando a un lado estos argumentos de gran peso al momento de tomar decisiones responsables, este documento ha demostrado en el análisis -superficial en cuanto a la profundidad del tratamiento pero serio en cuanto a la rigurosidad de los datos- que la minería en Mendoza no solo no nos salvará sino que además podría aportar muy poco al desarrollo de la

provincia.

Esta votación será histórica no solo por lo que implica para nuestra historia y nuestra matriz productiva, sino que sus secuelas durarán muchos años, principalmente para el sector político que vote a favor de la modificación de la ley 7722. Les aseguro que los ciudadanos no olvidaremos ni a quienes votaron a favor ni a quienes lo hicieron en contra. Sin embargo, tienen la opción de votar por el rechazo a la modificación y emerger de la vieja partidocracia como legisladores modernos y preocupados por los temas relevantes de este mundo, como son los niveles de riesgo ambiental, el cuidado del ambiente y el cambio climático. De ustedes depende.

Eduardo Sosa es Licenciado en Gestión Ambiental, ex Jefe de Gabinete de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial (2015-2017), ex presidente de Oikos red ambiental (2000-2015). Consultor ambiental en la actualidad.

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